¿Es la calidad la respuesta a todos los problemas de eficiencia de las administraciones locales?

La cultura de la calidad en un sentido amplio ha estado presente en todos los periodos históricos de la humanidad. Civilizaciones como Egipcio, Babilonia o los fenicios ya se preocupaban por este término hace millones de años. Más adelante, en la edad media, los gremios eran los encargados de velar por la correcta producción de sus afiliados mediante la promulgación de normas técnicas y controles de calidad propios. Estas normas, a veces leoninas, aseguraban que el producto era correcto para su uso, pero coartaba en gran medida el espíritu emprendedor de los artesanos con más inquietudes por la mejora en su trabajo diario. Si avanzamos más en el tiempo podemos destacar la preocupación del estado francés por la institucionalización de la calidad mediante la normativa técnica en sus Reales Fabricas. Pero no será hasta la revolución industrial y la generalización de la producción en masa, cuando se empiezan a poner en marcha sistemas de control de calidad y, por tanto, se den los primeros pasos serios hacia la senda de la excelencia. Durante el siglo XX este concepto se irá forjando, ampliando y definiendo; Si en los EEUU se hizo moderno, en Japón se desarrolló y se le dotó del factor humano. Dado el éxito de las técnicas de calidad en estos países, en los años 80 se generalizó su uso en el resto del mundo, llegando incluso a nuestro país.

En España el concepto de calidad moderno no se generalizará hasta la entrada en la Comunidad Económica Europea. La causa principal de esta adopción fue la fuerte competencia de corporaciones europeas con mejores productos a un mejor precio. Este concepto de calidad moderna pasa a las instituciones públicas de la mano de los seguidores de la Nueva Gestión Pública con el objetivo de buscar la eficacia y la eficiencia con técnicas de gestión del sector privado. A partir de este momento las administraciones públicas empiezan a adoptar dichas prácticas; produciéndose una burbuja de sistemas de gestión de calidad que en los últimos años se ha ido desinflando. Muchas de las instituciones públicas que empezaron con este proceso lo han ido abandonando gradualmente. 

Los ayuntamientos y el resto de administraciones locales no han estado ajenos a esta corriente de la gestión de calidad. Durante los últimos 20 años están proliferando en estas instituciones sistemas de gestión de calidad basados en ISO 9001, EFQM, EVAM y otras prácticas similares. Si bien es cierto que en algunos ayuntamientos dicho sistema de gestión ha mejorado algunas de sus áreas de administración; existen varios factores que recomiendan la adopción de otro tipo de recetas en pro de la modernización de las estructuras administrativas locales. 

La cultura de la calidad es una cultura moderna que quiere, desde lo cotidiano, cambiar las estructuras y los modos de trabajar de las organizaciones donde se aplica. En cambio, la modernidad en la administración local ha sido inexistente a lo largo de los años; Se han mantenido sistemas de trabajo similares a los que se tenían a principios del siglo XX, bien por propia inercia de la cultura organizativa existente o bien por falta de interés. Un ayuntamiento es una institución con una idiosincrasia propia que sufre pocos cambios a lo largo del tiempo; su personal suele ser estable y se trabaja de una forma artesanal ignorando en la mayoría de los casos posibles innovaciones en pro de esta cultura organizativa. Dicha nota característica hace más difícil la aplicación de un sistema de gestión de calidad a una organización. 



                                                    Fuente: Flicker-Pedja Pvlicic (2006)

La adaptación de la calidad a este factor suele realizarse con bastantes problemáticas. Por una parte, los trabajadores públicos de una institución deben realizar trabajos de mantenimiento del sistema de gestión, lo que incrementa el trabajo del día a día. Por otra, los sistemas de seguimiento diseñados suelen ser lentos en la recolección de datos, por lo que los cambios en la institución suelen producirse con lentitud y bastante apatía por parte de los trabajadores públicos. La evolución de este choque cultural es la creación de una Unidad encargada de centralizar y monitorizar el sistema de gestión de calidad, que si en un principio se convierte en la encargada de difundir las bondades del Sistema de Gestión de Calidad, de formar a los trabajadores en esta nueva forma de trabajar, que se encarga de centralizar y de realizar las distintas mediciones; poco a poco van supliendo el papel teórico de la Alta Dirección (sobre todo si se produce un cambio de gobierno) y pasan a desempeñar ellos mismos el mantenimiento de los registros, reemplazando el trabajo que deben realizar todos los integrantes de la organización. 

El buen hacer de un sistema de gestión de calidad también puede perder su enfoque en organizaciones donde se produce lo que denominaremos “Situaciones sub-óptimas del Sistema de Gestión de Calidad”. En situaciones de esta índole los impulsores de la implementación del proyecto empiezan a intuir que los cambios operados no producen los objetivos esperados. Por lo que antes de reconocer el error político, los responsables optan por primar por encima de todo el objetivo instrumental por encima del objetivo fundamental. Este último objetivo de un Sistema de Gestión de Calidad actual es la satisfacción del cliente o satisfacción del ciudadano en el ámbito público. En instituciones con “Situaciones sub-óptimas del Sistema de Gestión de Calidad” se sustituye al cliente como centro del sistema primando el siguiente objetivo instrumental: La obtención de la certificación correspondiente con el correspondiente sello y la consecuente difusión en los medios de comunicación. Por tanto, se abandonan todas las bondades del Sistema de Gestión de Calidad, manteniendo este sistema artificial que permite al político de turno “hacerse la foto” pero no mejorar la eficiencia y la eficacia de la administración donde se implanta. 



    Servicio de planificación y calidad, UMH (2010)






Si puede parecer con todo lo dicho anteriormente que la calidad más que una solución para la modernización puede ser un problema, esta afirmación no es del todo cierta. La calidad bien aplicada, bien entendida y aceptada por todas las fuerzas vivas de una institución puede ser muy beneficiosa para la organización. Aunque todo hace pensar que la falta de cambios profundos en la organización, la cultura organizativa y los procedimientos pueden hacer que dicho proceso de cambio continuo fracase. 

Es por esto que las instituciones públicas deben poner en marcha cambios mucho más profundos de sus estructuras. Si lo que se quiere es un cambio organizativo eficaz se deberán realizar cambios radicales para adaptar su organigrama, sus procedimientos de trabajo y su sistema de puestos. A este modo de proceder lo denominamos reingeniería de procesos. Con este estilo de trabajo se trata de que estas estructuras principales de la organización ganen en eficacia y eficiencia desde el minuto 1 del cambio organizativo. La reingeniería de procesos, por tanto, ataca los principales problemas de la administración local cambiando su morfología y modernizando estructuras antiguas para convertirlas en estructuras propias de países avanzados. De esta forma, sólo será viable un sistema de Gestión de Calidad en administraciones donde se tengan altos índices de eficiencia y eficacia. 

Por lo dicho hasta ahora, el lector podrá comprobar que la reingeniería de procesos y la Gestión de la Calidad son estrategias que parten desde una base distinta. Las instituciones que no tienen experiencia en cambios, con una cultura organizativa antigua y usos propios de otro siglo tendrán muy difícil realizar cambios apreciables en un periodo de tiempo concreto con los Sistemas de Gestión de Calidad. El uso de esta técnica se asemejará al de una maravillosa casa que ha sido descuidada y tiene un aspecto horrible, pero que ha sido decorada con hermosos muebles y abalorios; cuando lo que realmente necesita es una reforma a fondo que conserve la estructura pero que la vuelva a llevar a sus años de esplendor. 

Gonzalo Pardo 
Socio de AVAPOL 
@gpardo_